W dniu 16 marca 2023 r. w Dzienniku Ustaw została opublikowana ustawa z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw[1]. Projekt zaproponowany przez posłów Prawa i Sprawiedliwości zdaniem autorów ma na celu zwiększenie frekwencji wyborczej. Jednakże co w tej kwestii sądzą eksperci – prawnicy i konstytucjonaliści? Poprosiliśmy o analizę zagadnienia dr Radosława Zycha, który zwrócił uwagę na wieloaspektowość i obszerność wprowadzanych zmian.

            Jednakże zdaniem przedstawicieli rządu ustawa “zakłada tylko kilka istotnych zmian, które oznaczają podwyższenie frekwencji wyborczej”[2].

Nowelizacja uchwaliła nowe brzmienie art. 42 § 5 k. w., zgodnie z którym: „Od podjęcia przez obwodową komisję wyborczą czynności, o których mowa w § 1, do podpisania protokołu, o którym mowa w art. 75 § 1, czynności obwodowej komisji wyborczej na obszarze kraju mogą być rejestrowane przez mężów zaufania z wykorzystaniem własnych urządzeń rejestrujących”.

               W krótkiej analizie chciałbym zwrócić uwagę na art. 15, wyposażający Prezesa Rady Ministrów w istotne kompetencje.

            Zgodnie z art.  15. ust. 1 ustawy Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej komunikaty określające terminy:

7) uruchomienia Centralnego Rejestru Wyborców;

8) uruchomienia usługi przekazywania materiałów zawierających zarejestrowany przebieg czynności, o których mowa w art. 42 § 5 k. w. (przed zmianą przepis ten stanowił: „od podjęcia przez obwodową komisję wyborczą ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie czynności, o których mowa w § 1, do rozpoczęcia głosowania oraz od zamknięcia lokalu wyborczego do podpisania protokołu, o którym mowa w art. 75 § 1, czynności obwodowej komisji wyborczej ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie i obwodowej komisji wyborczej ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie w obwodach głosowania na obszarze kraju mogą być rejestrowane przez mężów zaufania z wykorzystaniem własnych urządzeń rejestrujących”),  do ministra właściwego do spraw informatyzacji w trybie art. 42 § 6a k. w. znowelizowanego ustawą („Materiały zawierające zarejestrowany przebieg czynności, o których mowa w § 5, mogą być przekazywane przez męża zaufania do ministra właściwego do spraw informatyzacji przy użyciu:

1) usługi elektronicznej udostępnionej przez tego ministra, po uwierzytelnieniu wnioskodawcy w sposób określony w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, który przechowuje je do czasu stwierdzenia ważności wyborów;

2) usługi elektronicznej udostępnionej w publicznej aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 19e ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, po uwierzytelnieniu męża zaufania z wykorzystaniem certyfikatu, o którym mowa w art. 19e ust. 2a tej ustawy, wydanego użytkownikowi publicznej aplikacji mobilnej po uwierzytelnieniu w sposób określony w art. 20a ust. 1 tej ustawy, który przechowuje je do czasu stwierdzenia ważności wyborów) oraz usługi przekazywania informacji o osobach, które będą pełniły funkcję męża zaufania, o której mowa w art. 103a § 2b k. w. znowelizowanego ustawą („§ 2a. Pełnomocnik wyborczy przekazuje do ministra właściwego do spraw informatyzacji informację o osobach, które będą pełniły funkcję męża zaufania, podając ich imię, nazwisko oraz numer ewidencyjny PESEL, o ile mają oni realizować czynności, o których mowa w art. 42 § 6a.

  • 2b. Informacja, o której mowa w § 2a, może być przekazana na formularzu opatrzonym:

1) kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, wysyłanym przy użyciu usługi elektronicznej udostępnionej przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, po uwierzytelnieniu wnioskodawcy w sposób określony w art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w okresie od dnia przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego przez właściwy organ do dnia wyborów;

2) zaawansowaną pieczęcią elektroniczną ministra właściwego do spraw informatyzacji, wysyłanym przy użyciu usługi elektronicznej udostępnionej przez tego ministra w publicznej aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 19e ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, po uwierzytelnieniu wnioskodawcy z wykorzystaniem certyfikatu, o którym mowa w art. 19e ust. 2a tej ustawy, wydanego użytkownikowi publicznej aplikacji mobilnej po uwierzytelnieniu w sposób określony w art. 20a ust. 1 tej ustawy, w okresie od dnia przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego przez właściwy organ do dnia wyborów.”;) k. w. znowelizowanego ustawą.

Ustawa, stosownie do art. 19, wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (czyli 31 marca 2023 r.), z wyjątkiem:

przepisów tworzących i określających funkcjonowanie Centralnego Rejestru Wyborców – termin uruchomienia Centralnego Rejestru Wyborców, określi Prezes Rady Ministrów w specjalnym komunikacie wydanym po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej; komunikat zostanie opublikowany w Dzienniku Ustaw;

przepisów określających zasady przekazywania przez mężów zaufania ministrowi informatyzacji materiałów z zarejestrowanym przebiegiem czynności obwodowej komisji wyborczej oraz przepisów zobowiązujących pełnomocników wyborczych do informowania właściwego ministra o osobach, które będą pełniły funkcję mężów zaufania – termin uruchomienia usługi przekazywania materiałów sporządzonych przez mężów zaufania korzystających z własnych urządzeń rejestrujących oraz usługi przekazywania informacji o osobach, które będą pełniły funkcję mężów zaufania, określi Prezes Rady Ministrów w specjalnym komunikacie wydanym po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej; komunikat zostanie opublikowany w Dzienniku Ustaw.

***

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06) wskazał, że w wypadku prawa wyborczego swoistym minimum minimorum powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu, w którym nie są dokonywane ważne zmiany w prawie wyborczym (w stosunku do pierwszej czynności kalendarza wyborczego), jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji. Oznacza to, że poszczególne nowelizacje prawa wyborczego powinny być konfrontowane przez Trybunał z tak pojmowanym standardem konstytucyjnym, który wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok TK z 28 października 2009 r. sygn. Kp 3/09). Demokratyczny standard wymaga, aby co najmniej przez 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów były znane wszystkie istotne reguły prawa wyborczego, według których wybory te zostaną przygotowane i przeprowadzone (wyrok TK z 20 lipca, sygn. K 9/11). A zatem, analizowaną nowelizacją, zmiany istotne zostały wprowadzone z naruszeniem wspomnianego okresu sześciomiesięcznego (wyłączającego możliwość tego rodzaju zmiany). Trzeba wspomnieć o tym, że w doktrynie zgłoszono postulat konstytucjonalizacji ciszy legislacyjnej[3].

***

            Podczas posiedzenia senackich Komisji: Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Ustawodawczej w dniu 17 lutego 2023 r. Prof. Marek Chmaj przedstawił konkluzje wynikające z ekspertyzy w sprawie zgodności z Konstytucją projektu ustawy w sprawie zmiany Kodeksu wyborczego i niektórych innych ustaw. Mówca podkreślił, że z art. 2 Konstytucji RP dnia 2 kwietnia 1997 r. wynika odpowiednia vacatio legis. Komisja Wenecka w Kodeksie Dobrych Praktyk w Sprawach Wyborczych akcentowała także potrzebę zachowania vacatio legis. Polski Trybunał Konstytucyjny orzekł, że minimum minimorum na dokonanie zmian w prawie wyborczym to 6 miesięcy licząc od wejścia w życie do ostatniego możliwego terminu zarządzenia wyborów przez Prezydenta RP (14.08.2023). Profesor Chmaj zauważył, że czas wejścia w życie ustawy minął niedawno. Odnosząc się do zagadnienia istotności zmian, uczony zauważył, iż nowelizacja obejmuje 150 artykułów kodeksu wyborczego, co stanowi 1/3, a zatem zmianom należy przypisać walor istotności. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat głębokości i szerokości nowelizacji. W tym przypadku projektowaną zmianę należy określić jako szeroką, która może wpływać na przebieg procesu wyborczego. Nowelizacja w tym zakresie jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP  okresem odpowiedniej vacatio legis. Zmiany te należy określić jako szerokie i kompleksowe. Profesor oszacował, iż ustawa może wejść w życie prawdopodobnie ok. 15 marca 2023 r., a zatem cisza legislacyjna zostanie złamana. Zespół ekspertów – konstytucjonalistów rekomendował odrzucenie ustawy w całości. Podkreślono, że lepszym rozwiązaniem byłby powrót do przedstawionej propozycji po wyborach i przeprowadzenie spokojnej, rzeczowej dyskusji. Podkreślono, że eksperci są zwolennikami tego, aby wybory były uczciwe, dostępne dla wyborców. Następnie głos zabrał prof. Ryszard Piotrowski, zdaniem którego ustawa nie powinna mieć zastosowania w odniesieniu do zbliżających się wyborów (bo wpływa na wynik wyborów). Drugim argumentem na rzecz tej tezy jest to, iż została ustanowiona przez Sejm RP z naruszeniem standardów dotyczących trzech czytań (jednego dnia odbyły się dwa czytania). Pan Profesor wyraził swoje wątpliwości co do nagrywania i przekazywania ministrowi do spraw cyfryzacji nagrań z przebiegu głosowania. Ustawa nie precyzuje celu przetwarzania danych przez ministra. Profesor podkreślił, że materiały mężów zaufania, w zależności od ich pracowitości, mają zostać przekazane ministrowi. Należy zapytać: po co? Naukowiec zauważył, że w ten sposób dokonuje się poświęcenia prywatności wyborcy (ze względu na dorozumianą ustawową podstawę dla przekazywania nagrań z przebiegu głosowania). Profesor podnosił celowość wprowadzenia ograniczenia górnego wieku (70 lat) dla członków okręgowych komisji wyborczych, przy jednoczesnym braku ustanowienia jego dla członków komisji obwodowych. W opinii naukowca, kontrowersje wzbudza wprowadzenie premieratu; ustawa będzie stosowana, gdy tak nakaże premier. Uchwalenie ustawy pogłębiłoby kryzys konstytucyjny, podważyłoby wiarygodność wyborów. Tymczasem tworzenie reguł, które zawieszą znak zapytania w tym zakresie jest zbędne. Kolejny głos zabrał prof. Piotr Uziębło, który podniósł, że kwestią budzącą wątpliwości jest sprawa dowozu wyborców. W tym zakresie dostrzec można przewagę gmin wiejskich nad miejskimi. A zatem, zagadnienie to może powodować problem braku równości szans w wyborach. Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę badacz jest konstatacja, iż rejestracja prac obwodowych komisji wyborczych (razem z głosowaniem) może naruszać istotę tajności. Ponadto, problematycznym pozostaje kwestia możliwości otrzymywania diet przez mężów zaufania. W opinii Profesora Uziębło, nie powinni oni otrzymywać diet, bo z reguły mężowie zaufania reprezentują komitety wyborcze w większości partii politycznych. A zatem, stanowiłoby finansowanie ze środków publicznych. Kolejnym mówcą był prof. Andrzej Jackiewicz, który zauważył, że to, co będzie działo się między wyborami, zostanie skażone wadą, czy przypadkiem wynik wyborczy nie zostanie ustalony wadliwie? Profesor zwrócił uwagę na szeroki zakres ustawy: aż 178 artykułów miałoby zostać zmienionych, to najbardziej ekstensywna zmiana. W opinii profesora, Polska nie jest gotowa na przyjęcie e-votingu, jednak wyraził nadzieję na to, że PKW będzie w stanie sprawować nadzór nad Centralnym Rejestrem Wyborców. W opinii mówcy, fundamentalną kwestią jest wejście ustawy w życie. O obowiązywaniu ustawy powinna decydować sama ustawa, a nie prawo wewnętrzne. Profesor odniósł się do składu i funkcjonowania komisji wyborczych. Jego zdaniem, dobrym i godnym zaakceptowania pomysłem jest powiększenie składu obwodowych komisji wyborczych stosownie do liczby wyborców. Odnosząc się do statusu mężów zaufania, profesor uznał za niedopuszczalne rejestrowanie całego procesu wyborczego. badacz zwrócił uwagę na brak możliwości wyegzekwowania tego, czy mężowie zaufania skasowali nagranie, czy nie (mężowie mają nagrać przebieg głosowania i przekazać nagranie). Profesor uznał, iż ustawa jest potrzebna, jednak należy ją przygotować w sposób uważny, z wyeliminowaniem luk, z zachowaniem ciszy legislacyjnej. Z konkluzji opinii prof. Mariusza Jabłońskiego, odczytanych przez senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego wynika, że ustawa uchwalona przez sejm RP w dniu 26 stycznia 2023 r. zawiera istotne zmiany w prawie wyborczym.

***

Reasumując, uważam, że ustawa – jako rezultat szczególnego rodzaju procesu decyzyjnego – pomimo niezachowania vacatio legis wynikającego z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – zawiera grupę przepisów zasługujących na aprobatę, gdyż realizują one postulaty zgłaszane uprzednio w nauce, np. w zakresie ułatwienia dostępności lokali wyborczych osobom starszym czy z niepełnosprawnościami. Jednak ocena uchwalonych rozwiązań instytucjonalnych będzie możliwa dzięki wykorzystaniu ich w praktyce.

Warto zauważyć, że zmiany wprowadzone w Kodeksie Wyborczym są odczytywane przez opinię publiczną w kategoriach przedwyborczej gry politycznej. Istnieją obawy, że dominujący gracze polskiej sceny politycznej, próbują przeforsować istotne zmiany w celu realizowania swoich partykularnych, wewnątrzpartyjnych  interesów. Obecnie nie pozostaje nam nic innego jak czekać na faktyczne rezultaty wprowadzanych zmian.

Analiza stworzona we współpracy z dr Radosławem Zychem

[1] Dz. U. z 2023 r., poz. 497.

[2] https://www.infor.pl/prawo/nowosci-prawne/5699462,nowelizacja-kodeksu-wyborczego.html (02.04.2023).

[3] R. Zych, Report from the 6th Scientific Round Table of the Constitutional Judiciary “Free and Fair Elections”, “Polish Political Science Yearbook” 2022, t. 51, nr 4, s. 4, https://czasopisma.marszalek.com.pl/images/pliki/ppsy/51/ppsy202241.pdf (23.03.2023).